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减少权力寻租 转移支付改革倒逼政府“自我削权”

2015-2-3 09:49| 发布者: admin| 查看: 70276| 评论: 0

  关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自中央对地方转移支付。2日,国务院对外公布了关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见。此次转移支付改革,将改革“利斧”砍向那些“小、散、乱”、效果不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项。

  这一涉及近5万亿元财政资金的改革,既是全面深化财税体制改革的重要一步,也是贯彻落实中央八项规定、狠刹权力寻租和腐败之风的大背景下,中央开启的又一场政府部门“自我革命”。

  削权:政府部门清专项 狠刹“跑部钱进”

  目前,我国全部财政收入中,地方本级收入大约贡献一半,但支出要花掉约85%,这之间的差额就靠中央对地方转移支付来平衡。

  一般性转移支付使用不受限制,对地方而言好比“雪中送炭”,有助于弥补区域间公共服务差距,但由于过去占比不高难获资金。专项转移支付虽然带着指定投向的“帽子”,但对财力困难的很多地方而言,有总比没有好。于是一幕幕耗费大量人力、物力、财力的“跑部钱进”情景不断上演,更成为腐败和浪费高发地。

  2014年6月,审计署曾发报告直指当前中央专项转移支付项目清理力度不够大,审计发现目前具有专项性质的转移支付明细项目有363项之多,很多项目之下又包含众多小项目,如“中央基建投资”1个明细专项就包含110个子项,许多专项在资金投向、补贴对象等方面存在交叉现象。

  “清理整顿专项转移支付”“严格控制新设专项”“加强对专项资金分配使用的全过程监控”“建立健全定期评估和退出机制”……对于一项项改革硬举措,财政部预算司有关负责人明确表示,在2014年中央对专项转移支付项目压减三分之一基础上,今年将继续大力度压减专项。

  而改革意见最大的亮点,则是明确了一般性转移支付的主体地位,并提出要大幅增加一般性转移支付规模和比例,占比逐步提高到60%以上。这意味着地方在获得中央财力支持的同时,对资金统筹使用有了更多自主权。

  “专项转移支付项目一般是由相关职能部门提出的,项目过多过滥不仅导致资金使用‘撒胡椒面’,最终也形成了部门的利益格局。”财政部财科所所长刘尚希说,削减整合专项,将直接触动政府部门利益,是一场政府“自我削权”的革命,倒逼政府转变职能。

  专家表示,削减专项相当于动了部门利益,自然会受到阻力。关键要树立依法治国、依法理财理念,严格按照新预算法执行,增强预算的统筹能力。

  减负:合理划分事权 取消地方配套

  对地方而言,辛辛苦苦要来的专项资金,用起来却很难——地方需要为中央专项资金提供配套,配套比例有时高达1:1,一些贫困县区不得已通过银行高成本贷款配套,导致财政“雪上加霜”。

  此次依照新预算法有关要求,国务院意见明确,除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外,中央在安排专项转移支付时,不得要求地方政府承担配套资金。

  “取消地方配套,无疑将缓解地方财政支出压力,减少中央部门对地方事权的不适当干预,有利于地方统筹安排预算。”中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺说。

  而针对专项转移支付过多过细,并且资金使用有严格限定,“打酱油的钱不能用来买醋”的局限,此次改革意见在打破“专款专用”上也有所突破,明确提出逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域经费。

  值得关注的是,国务院意见提及的“除上下级政府共同承担事项外”,实际是在中央和地方事权划分尚无顶层设计背景下,转移支付改革在合理划分事权方面的先行探索,对于合理划分中央和地方事权具有重要意义。

  意见明确,要合理划分中央和地方事权和支出责任,属于中央委托事权的项目,可由中央直接实施的,原则上列入中央本级支出;

  属于中央地方共同事权的,由中央和地方共同分担支出责任,中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施;

  属于地方事权的,由地方承担支出责任,中央主要通过一般性转移支付给予支持,少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持,以实现特定政策目标。

  普惠:退出竞争性领域 探索市场化运作

  此次转移支付改革强调市场调节作用,提出要逐步减少竞争性领域投入专项,对于市场能有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付,以维护公平竞争的市场环境。

  “此次国务院意见不仅强调政府削权,还为削减的专项找到了市场化出路。”郭庆旺说。

  意见提出,在取消部分竞争性领域专项的同时,要研究用税收优惠政策替代部分竞争性专项,并采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式,将保留的具有一定外部性的竞争性领域专项,逐步改变行政性分配方式,改为与金融资本相结合的基金管理等市场化运作模式。

  “财政专项资金主要应用于提供公共产品,如果投入到市场能充分发挥作用的竞争性领域,用于企业发展,资金收不到相应的回报,等于钱白花了。”财政部财科所副所长白景明说,用税收优惠政策替代部分竞争性专项,则相当于减少行政审批,将面向个别人的优惠转变成面向人人的行业普惠政策,更显公平。

  不过,专家也表示,对于基金管理等市场化操作模式,也要加强监管和信息公开,严格项目审批,防止基金演化成新的专项造成资金浪费。

  针对转移支付改革面临的诸多挑战,改革意见也指明应对思路,一方面要与预算改革协调推进,加快转移支付拨付进度;另一方面也要提高资金透明度,并加大与一般公共预算的统筹力度。

  对此,专家强调,面对规模依然不小的转移支付资金,关键应完善预算绩效评价和激励约束机制,用制度倒逼地方政府转变追求增长的旧理念,强化地方责任,提高专项资金使用效率。


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